三、欧洲共同体的行政程序法:

从Automec 案到max1mobil Telekommunikation 案　　

虽然当前有关欧洲行政法的研究都毫无例外地关注欧洲法院, 但初审法院的判例法能更清楚地揭示已经发生的变化。

在1990 年的Automec 案中, 初审法院承认欧洲委员会在作出反垄断决定时运用了“行政程序”, 但是并未在此基础上得出任何具体的结论。12 年以后, 初审法院在max1mobil Telekommunikation 案中得出了明确的结论。这是一个请求宣告无效之诉, 审理对象是欧洲委员会依据《欧洲共同体条约》第86 条作出的不对奥地利提起诉讼的决定。初审法院认为, 该决定是通过行政程序作出的, 并得出了两个方面的结论:

首先, 在何时必须启动行政程序这一问题上, 欧洲委员会享有广泛的自由裁量权。但是, 上述权力的行使应遵循善意行政原则(the principle of good administration) 。该原则是成员国宪政传统中共同的“法治国家”基本原则的一个方面。这样, 欧洲(Rechts Staat) 委员会便负有勤勉和公正地作出行为的义务, 包括确认私人组织享有的程序性权利。

其次, 相对于私人组织而言, 欧洲委员会还有监督欧洲共同体法正确适用的一般义务。毫无疑问, 为了实现“公正善意行政”并遵循上述法治国家原则, 欧洲委员会的行为应当接受司法审查。这一点已经被2000 年在尼斯(Nice) 庄严通过的《基本权利宪章》第47 条所确认。

这表明,《欧洲共同体条约》第226 条规定的程序[3]有了重要发展。初审法院对程序概念的运用并非是叙述性的, 而是规定性的。[4]从更广泛的意义上讲, 行政程序和原则不再局限于单个成员国, 而是普遍地适用于欧洲共同体。

四、欧洲法与国家自治

欧洲共同体和其他欧洲组织对成员国法律秩序的影响, 是传统的行政法理念不再符合现实的另一原因。1977 年, 欧洲理事会通过了一项《关于保护个人权利不受行政当局行为侵害》的决议, 确立了五个方面的权利和责任: 获得听证的权利; 获取必要事实的权利; 获取法律建议的权利; 说明理由的责任以及建立司法审查机制的责任。3 年后, 部长委员会采纳了另外一项《关于行政当局自由裁量权的运用》的建议, 确认了公平原则、比例原则和合理时限原则。《欧洲人权公约》对成员国的程序法有着更大的影响, 因为它所确认的权利构成了更为坚实的合法性标准。而且, 它还确保了更高水平、更为有效的司法审查。例如, 在意大利, “反向征地”的做法(是一种事实上的没收财产, 在其实体行为实施前没有任何立法依据或者程序性保障) , 尽管得到了上诉法院的认可, 但已经被《欧洲人权公约》宣告为非法。最近, 针对城市规划问题, 《欧洲人权公约》认为, 未对私人业主给予任何经济补偿的长期规划限制会打破社区整体利益与保护个人基本权利之间的合理平衡。

然而, 欧洲共同体的影响更大。尽管欧洲共同体没有发布一般行政法规则的权力, 但是欧洲法院的判例法却发展了行政法的基本原则, 并且这些基本原则对成员国法院和行政当局都具有约束力。它还将法的一般原则, 如说明理由的义务和确保针对行政行为获得司法保护的义务, 作为限制成员国程序自治的手段。这意味着, 法官的权力有了广泛的扩张。这种扩张不但创设了法律原则, 也有政策性的影响。同时, 欧洲共同体立法越来越突出的重要性也不容忽视。

这种重要性显而易见, 因为欧洲共同体指令为某些行政程序(例如政府采购) 创设了一个全新的法律框架, 而且这些指令要么部分地改造了某些程序(例如在有关环境影响评价的案件中) , 要么为程序性保障设立了一个普遍性的标准。

欧洲共同体关于电信的指令有了更深入的发展。第一批指令确立了一些基本原则(比例原则、客观性原则和非歧视原则) , 并以一般的和个别的批准替代了许可证, 而第二批指令则确立了管制机构的几项责任并创设了程序性权利。首先, “框架性”指令规定了告知和申辩程序(第2002/ 20 号指令第6 条) 。其次, 该指令规定, 针对管制机构的决定, 都必须提供司法性或者准司法性的救济(第4 条) 。第三, 该指令要求所有相关的信息必须公开(第5 条) 。

五、在WTO 框架内形成“全球性”的程序法原则

　　如前所述, 行政程序有着越来越明显的欧洲化趋势。然而, 更新的趋势是行政程序的全球化。一个值得注意的例证便是WTO 的判例法。其中, 一些基本的法律原则已经被专家小组和上诉机构认可和执行。并且, 这些原则不仅能够约束WTO 的准司法机构, 还能够约束各缔约方。

就基本的法律原则而言, 在最近与巴西有关的几个案件中, 上诉机构认为, 专家小组的结论必须经过推理。另一套原则在关于“虾和海龟”的系列案件[5]中得到宣示。在这几个案件中, 美国与包括欧洲共同体在内的其他缔约方发生了争端。上诉机构裁决认为, 上诉机构和专家小组均有权获取那些与案件审理有关的信息。于是, 他们不但可以从缔约方, 也可以从非政府组织那里获取或者接受文件。尽管从技术上讲, 这些缔约方和非政府组织并不是WTO 争端解决程序中特定争端的当事方。