一、行政法上的两种观念

在《欧洲法律史导论》一书中, 葡萄牙法学家海斯潘(A1 M1 Hespanha) 指出: “几乎在整个历史长河中, 欧洲的法律一直就是一种欧洲法。尽管其中的一些地方性特点各不相同, 但是它们却有着一系列普遍性的共同特征。因此, 囿于单个国家的范围内来考察欧洲法律的历史是不切实际的。”

大量的研究成果证实了上述论断(M1 Ascheri , 1994 ; P1 Grossi , 1995 ; R1C1 van Caenegem , 2001) 。这些学术成果表明, 两大法系之间的“显著差异”正在淡化, 欧洲共同体内部日益强化的法律一体化所产生的影响与代表共同法(jus commune) 时代的法律多元主义(legal pluralism) 颇为相似。

长期以来, 很少有学者运用比较的方法进行行政法学研究。潜在的观念是, 这种比较是毫无意义的。的确, 截然不同的制度和原则很难被认为同属一个“体系”, 每个国家的行政法都植根于其自身的政治和社会传统之中。

但是, 最近的研究成果已经对上述观点提出了挑战。这些研究成果显示, 自从拿破仑模式[1]在欧洲大陆推广以来, 公法领域中也能够发生法律制度的“借鉴”、“引进”和“移植”。于是, 20 世纪70 年代末以来, 公法学者们一直在强调不同行政体系之间的相互作用, 特别是欧洲共同体的影响。

有关诸如欧洲理事会和《欧洲人权公约》等其他欧洲组织作用的研究成果, 已经在这一问题上有了更深入的认识( S1 Cassese , 1990 ; L1 Torchia , 1998 ; S1 Kadelbach , 1999) 。

二、作为国家主义“领地”的行政法

传统观念认为, 行政法是国家主义的“领地”。这一认识是以法律实证主义(legal positivism) 、权力分立理论( the separation of powers) 和公共行政优益理论( the supremacy of public administration) 为基础的。

　　在大陆法系国家, 法律实证主义对公法的发展有着极为重要的影响。法律实证主义不但认为法律是立法活动的结果, 而且还认为法律来源于国家。结果是, 行政法学者们很少关注判例法, 尽管这种法律衍生了行政法和行政程序的一般原则和基本理念。德国的法学学说及其关于国家的观念, 特别是迈耶(O1 Mayer) 和耶里内克(Jellinek) 的思想, 为权力分立和公共行政优益提供了坚实的理论基础。事实上, 迈耶是以严格的权力分立原则为基础构建行政法学的理论体系的。

因此, 与立法和司法一样, 行政也有其自身的决策作用, 具体行政行为便具有了在具体的个案中解释法律的功能(O1 Mayer , 1895) 。同样, 法国和意大利的学者们也认识到了那些特殊的、运用国家统治权以限制公民权利和自由的行政决策功能。正如戴西(A1 V1icey , 1959) 指出的那样, 这表明了行政机关相对于私人组织的优益性, 因为前者为后者确立了法律规则, 而不是被置于同样的法律规则之下。在20 世纪前半叶, 这一观念一直没有受到挑战, 并产生了两个方面的重要影响。一方面是法学家们和法院都普遍关注行政行为, 而非行政程序。第二个方面的影响则与欧洲有着更为密切的联系。在意大利, 著名的公法学者加尼(M1 S1 Giannini , 1967) 认为, 尽管欧洲共同体法深受各成员国行政法制度的影响, 但是在欧洲共同体的层面上, 不可能存在独立的行政法。一方面的原因在于欧洲共同体的局限性, 即欧洲共同体不同于主权国家, 它并不是一个普遍性的公共权力主体。另一方面的原因在于这样一个事实, 即个人并不完全是欧共体法律秩序的主体。

在同一时期, 法国著名国际法学者胡德( P1 Reuter , 1968) 指出, 如果存在欧洲共同体行政法, 那么其内容便限于欧洲共同体机构和开支的内部管理。

加尼和胡德都正确地认识到, 欧洲共同体内部已经初露端倪的新行政法不同于大陆法系的行政法。特别是, 并没有一种类似于具体行政行为的共同体行为, 甚至也没有那些能够并且经常产生普遍性效力的决定。但是, 他们都忽视了一些现实情况。欧洲煤钢共同体的最高机构( the High Authority) 已经被授予对成员国企业发布命令和实施制裁的权力。因此, 其行为必须接受欧洲法院的司法审查。随后, 《欧洲经济共同体条约》创设了竞争领域中的直接行政, 1962 年的基本条例[2]在农业方面赋予了欧洲委员会其他的行政职能。

此后, 情况有了显著的变化。欧洲委员会被授予了很多反垄断方面的行政权力, 特别是在兼并和收购方面(第4064/ 1989 号条例) 。它还享有实施现场检查的权力(第1/ 2003 号条例) 。在农业政策方面, 尽管共同体法将日常行政职能留给了成员国的有关部门和机构, 但仍授予欧洲委员会监督权。

结果是, 在日益增长的社会需求的压力下, 并基于增强地区和社会凝聚力的特殊考虑, 欧洲行政已经在收入和财富的再分配方面承担了新的职能。同时, 一些专业化的行政机构也已经建立起来。通常, 它们收集并发布信息, 开展所谓的“信息监管”。在某些情况下, 它们也直接针对企业作出决定。

行政行为的司法审查也发生了变化。一个新的初审法院(CFI) 已经成立, 主要负责审查行政行为。而且, 欧洲法院逐渐并且稳固地强化了其对成员国程序法原则和规则的影响。