行政垄断是垄断的特例, 但它同样具有垄断的特点, 只不过是行政性和垄断性相结合, 问题更繁杂些, 解决问题掣肘点更多一些。

作为制度性的具有垄断功能的行政垄断是在实行国家管制或国家管制带有自然垄断特点的领域和行业时, 利用行政权力并通过市场方式形成的垄断。行政垄断是垄断的一种特殊形式, 具有合理与非法双重性。因此, 解决行政垄断问题也不会只是一种途径, 行政的、经济的、法律的等等多种途径多个环节综合性、关联性地制约行政垄断的机制就显得尤为重要。

一、我国行政垄断的现状

我国行政垄断的合理性和非法性, 目前都实然地存在于现实生活之中。学者们对行政垄断有不同的分类, 其中北京大学盛杰民教授列举了四类: 第一类, 政府从一己之利出发运用行政权力以地域为依据的消除与限制竞争行为; 第二类, 政府为平衡地区发展运用行政权力以地域为依据对竞争予以一定限制的行为, 即: 部门垄断; 第三类, 政府( 或部门行业) 为实施宏观经济调控或产业政策对某些产业部门实施的限制或管制行为; 第四类, 政府中的经济行业主管部门对其涉及的产业的管理行为, 即: 部门垄断或行业垄断。对于第一类, 否定性评价已成为学界的共识; 第二类和第三类都有其合理性的一面, 也有其非法性的一面; 第四类则随着改革的深入而逐渐地消除了。第二类和第三类这种具有二重性的行政垄断体现了平衡地区经济发展, 消除地区过大的经济差距方面政府的干预, 也有政治和社会学的依据。因为利益的驱动和信息的不对称, 使得行政垄断的运行结果与其初衷可能出现偏离, 有时甚至南辕北辙。但是, 问题不在于政府是否需要干预经济, 而在于何种程度的干预以及干预的经济效果如何。

目前, 我国由单一公有制转变为以公有制为主体的多种经济所有制并存发展还很不充分; 由单一计划经济体制转轨而形成的社会主义市场经济体制还有待于进一步完善。行政垄断急需相应制度来约束和规制其运行。

二、保留合理的行政垄断并引入竞争机制

对于合理的行政垄断, 如: 特定经济发展阶段的行政垄断、特殊产业的行政垄断、公益性行政垄断, 我们应该有谨慎的态度。一是应保留特殊产业的行政垄断和公益性的行政垄断, 二是应该在反垄断法中纳入对特定经济发展阶段的行政垄断的豁免条件条款: 为国家利益、社会公益留下空间。

三、规制非法行政垄断的连动模式

近期我国正在制定反垄断法。非法的行政垄断行为无疑应纳入反垄断法的范围。从法律上规制行政垄断, 不仅能够在较短的时间内对行政垄断予以有效的控制, 而且能够实现法律规范的统一实用于进入我国的国际大企业, 使得我国的市场有一个公平竞争的环境和可预测的法律环境。宜于规制的行政垄断行为, 在表述上不宜于用概括性的或定性的语词, 而应在一般性条款下借鉴英美惯用的列举法, 明确列举行政垄断行为的具体表现形式, 列举不仅能使反垄断机构迅速判断行政机关干预市场的性质, 具有可操作性; 而且有利于行政垄断行为者明辨其行为合法与非法的界限, 增加其行为的可预见性, 客观上也就实现了法律的预防功能。

行政垄断规制是一个系统工程, 必须运用政治的、法律的、经济的等多种方式的连动模式对行政垄断进行综合治理。政治体制改革和经济体制改革的深入和创新以及经济与社会可持续和谐发展是最终消除行政垄断的可靠路径, 但那是一个方向或一个渐进的过程。中国经济能够保持二十多年高速发展的一种重要因素, 就是有效地调动了地方政府发展经济的动力。而现阶段, 要想让地方政府实现从运动员到裁判员的职能转变并不容易。一方面, 他们仍然被委以经济发展的重任, 另一方面, 由于缺乏权力制衡机制, 地方政府主动谋求服务型政府的动力不足。注定要在体制和机制的改革中谋求变化。因此, 规制行政垄断应具有“ 三驾马车”: ①建立国家独立性管制机构; ②建立司法审查制度; ③建立反垄断执法机构。反垄断执法机构应具有极高权威性和极大独立性才是规制非法行政垄断的最后的最有力屏障。

( 一) 建立国家独立性管制机构

对某一社会问题的治理, 法律从来就不是唯一的方法。非法的行政垄断这一社会现象, 其实质是行政性的经济垄断。建立国家独立性管制机构就是以经济行政方式治理非法行政垄断。治理行政垄断, 首先, 应遵从经济规律, 深化经济改革; 其次, 政府机关应有机制保证经济改革的成果不被破坏并保证使其良性运行并借鉴国外经验组建独立性政府管制机构。许多发达国家在强自然垄断行业都设立了具有相对独立性的政府管制机构, 如美国的联邦通讯委员会, 英国的电力管制办公室等。2002 年10 月我国第一个专业电力管制机构—— 中国电力监管委员会成立。但是, 我国的电力监管委员会有名无实, 独立性不强, 权威性不高。独立管制机构的职能一般应包括资费规则调整、进入资格审批、政策法规的执行监督、争端解决、违规处罚等, 管制范围一般限于自然垄断或准自然垄断。反垄断执法机构的职能一般包括: 广泛的调查权、提起诉讼权、提供咨询、编制指南等。要保证这两类机构实现其设立的初衷, 还有待于这两类机构及其运行的制度安排, 包括完善的法规体系、充分的专业技能、公开透明的程序、监督制衡机制等。保证政府管制机构的独立性是实现其职能的前提。